Did you know that your browser is out of date?
For the best experience we recommend upgrading to the latest version of these supported browsers:
I wish to continue viewing on my unsupported browser
Innovation in Incentive Regulation – Introduction of an Efficiency-dependent WACC in Austria
The Situation
The Austrian electricity and gas distribution network operators are subject to an incentive regulation system, which is customary in Europe. In order to incentivise network operators to reduce costs, the regulatory authority decouples the revenues allowed during so-called regulatory periods from the costs of network operators. The allowed revenues are based on the costs of a base year. The weighted average cost of capital (WACC) is part of the allowed costs. The regulatory authority uses finance models and listed peer companies to determine the WACC.
Through an efficiency benchmarking exercise, the regulatory authority tries to identify inefficient cost components of the network operators. Using econometric methods, the benchmarking exercise compares the network operators with each other. If the costs of a network operator, taking into account its network characteristics, are comparatively high, the allowed revenues are reduced by an "inefficiency"-factor. For example, a grid operator, to whom the regulator assigns an efficiency score of 90%, is only allowed to redeem 90% of its costs through tariffs in the medium term. This reduction has previously affected the regulatory cost of capital, and in Germany this is still the case.
NERA's Role
The Austrian energy industry association Oesterreichs Energie (OE) commissioned NERA Managing Director Tomas Haug, Associate Director Dominik Huebler, and Consultant Lorenz Wieshammer to examine various elements of the Austrian regulatory system and prepare a report. A central result of this report concerns the interaction of the efficiency benchmarking with the regulatory cost of capital.
Regulation aims to simulate competitive markets, in which efficient suppliers earn a reward for their exceptional performance in the form of above-average returns (for example, when inefficient suppliers are needed to meet demand). In the old Austrian regulatory system, only network operators with an efficiency score of 100% were able to redeem the full regulatory cost of capital. However, the method to determine the cost of capital focuses on average stock market performance. In the old system, network operators with exceptional performance were therefore only able to earn average returns—a deviation from the result of competitive markets.
The Result
The Austrian regulator has resolved the described inconsistency. In the current regulatory periods for electricity and gas distribution networks, an efficiency-dependent cost of capital is applied. Under this system, the allowed cost of capital is explicitly based on efficiency scores and differs across network operators:
- Network operators who achieve the average efficiency score in the regulatory benchmarking can redeem the cost of capital as calculated by the regulator. Previously, this was only possible for network operators with an efficiency score of 100%.
- For network operators with above-average efficiency, the allowed cost of capital increases. The opposite is true for network operators with below-average efficiency.
Mr. Haug and Mr. Wieshammer discuss the efficiency-dependent WACC and the Austrian efficiency benchmarking in a recently published article (see here).
Innovation in der Anreizregulierung – Einführung eines effizienzabhängigen WACC in Österreich
Ausgangssituation
Die österreichischen Strom- und Gasverteilnetzbetreiber unterliegen wie in Europa üblich einem Anreizregulierungssystem. Um die Netzbetreiber zu Kostensenkungen anzureizen, entkoppelt die Regulierungsbehörde die während sogenannter Regulierungsperioden erlaubten Erlöse von den Kosten der Netzbetreiber. Die erlaubten Erlöse basieren auf den Kosten eines Basisjahres. Teil dieser Kosten sind die Kapitalkosten. Die Kapitalkosten werden als Weighted Average Cost of Capital (kurz: WACC) kalkulatorisch ermittelt. Die Regulierungsbehörde zieht hierzu finanzwissenschaftliche Modelle und börsennotierte Vergleichsunternehmen heran.
Durch einen Effizienzvergleich versucht die Regulierungsbehörde, ineffiziente Kostenbestandteile der Netzbetreiber zu identifizieren. Dabei vergleicht sie die Gesamtheit der Netzbetreiber mit ökonometrischen Methoden. Falls die Kosten eines Netzbetreiber unter Berücksichtigung seiner Netzcharakteristika vergleichsweise hoch sind, reduzieren sich die erlaubten Erlöse um einen „Ineffizienz“-Faktor. Beispielsweise darf ein Netzbetreiber, dem die Regulierungsbehörde einen Effizienzwert von 90% zuweist, perspektivisch nur 90% seiner Kosten über die Tarife erlösen. Diese Reduktion hat in der Vergangenheit auch die regulatorischen Kapitalkosten betroffen. In Deutschland ist dies weiterhin der Fall.
NERAs Rolle
Der Branchenverband der österreichischen Energiewirtschaft Oesterreichs Energie (OE) hat NERA Managing Director Tomas Haug, Associate Director Dominik Huebler und Consultant Lorenz Wieshammer beauftragt, verschiedene Elemente des österreichischen Regulierungssystems aus ökonomischer Sicht zu begutachten. Ein zentrales Ergebnis dieses Gutachtens betrifft das Zusammenwirken des Effizienzvergleichs mit den erlaubten Kapitalkosten.
Regulierung verfolgt das Ziel, wettbewerbliche Märkte zu simulieren. Auf wettbewerblichen Märkten verdienen effiziente Anbieter oft überdurchschnittliche Renditen (wenn z.B. auch ineffiziente Anbieter zur Deckung der Nachfrage benötigt werden). Im alten österreichischen Regulierungssystem war es nur Netzbetreibern mit Effizienzwert von 100% möglich, die regulatorischen Kapitalkosten zu erlösen. Diese regulatorischen Kapitalkosten beziehen sich aber auf ein durchschnittlich effizientes Unternehmen, da der Fokus bei der Ermittlung auf durchschnittlicher Aktienmarktperformance liegt. Ebenso handelt es sich bei den herangezogenen Vergleichsunternehmen nicht ausschließlich um effiziente Unternehmen. Im alten System konnten daher Netzbetreiber selbst für überdurchschnittliche Leistung nur durchschnittliche Renditen verdienen – eine Abweichung vom Ergebnis wettbewerblicher Märkte.
Ergebnis
Die österreichische Regulierungsbehörde hat die beschriebene Problematik behoben. In den aktuellen Regulierungsperioden für Strom- und Gasverteilnetze findet das System effizienzabhängiger Kapitalkosten Anwendung. Unter diesem System bemessen sich die erlaubten Kapitalkosten explizit an den Effizienzwerten:
- Netzbetreibern, die im Effizienzvergleich den durchschnittlichen Effizienzwert erreichen, wird ermöglicht, den von der Regulierungsbehörde ermittelten Zinssatz zu erlösen. Dieser war vor Einführung der effizienzabhängigen Kapitalkosten nur Netzbetreibern mit Effizienzwert von 100% möglich.
- Für Netzbetreiber mit überdurchschnittlichem Effizienzwert erhöht sich der erlaubte Zinssatz. Gegenteiliges gilt für Netzbetreiber mit unterdurchschnittlichem Effizienzwert.
Tomas Haug und Lorenz Wieshammer diskutieren das System der effizienzabhängigen Kapitalverzinsung und die Ausgestaltung des österreichischen Effizienzvergleichs in einem kürzlich erschienen Fachartikel (siehe hier).